第一篇 ｜ 密涅瓦的鸱鸺在薄暮中起飞

第二章  日本的产业政策研讨会

中国关于产业政策的政策

吴敬琏曾经说过：

自从上世纪70年代以来，日本官产学各界反思他们在战后初期即20世纪五六十年代执行的产业政策（学术界后来把这种产业政策称为“纵向的产业政策”来与“横向的产业政策”相对应，“选择性产业政策”来与“功能性产业政策”相对应或者“硬性的产业政策”来与“软性的产业政策”相对应），国际经济学界对产业政策问题进行了大量研究和深入探讨。

研讨的重点是，在什么情况下需要有产业政策，需要什么样的产业政策，以及它与另外一项重要政策即竞争政策是什么关系，等等。只要检索一下有关文献就可以发现，这种与实践密切结合的研讨已经取得了许多有助于各国行政当局改进其工作的重要成果。可是在我们当前的讨论中，主要发言人几乎完全没有提及这些讨论及其成果，使讨论变成对产业政策全称肯定或者全称否定的各自经济哲学的宣示。有鉴于此，我们希望在前人成果的基础上进行更切实的讨论，以便推动认识的深化和政策的改善。

当前的讨论还有一点使我感到意外：我国到现在仍在执行的产业政策，是上世纪80年代从日本引进的，实际上是它们在五六十年代执行的“纵向的”、“选择性的”或称“硬性的”产业政策。其实，从70年代开始，对这种产业政策的批评就逐渐成为主流。日本政府的产业政策也在国内外的压力下向“横向的”、“功能性的”或称“软性的”产业政策转化。然而在最近的讨论中，几乎没有人谈到日本的产业政策实践及其演变过程。

植草益教授的判断：日本政府运用产业政策对经济进行的“协调活动”，在70年代发生了从硬性产业政策向软性产业政策软化的重大变化。“结果，提供有关产业结构的长期展望和国际经济信息，成了产业政策的中心内容”。然而，80年代在中国获得广泛传播的，却是宣扬前一类产业政策辉煌成就的言论。

日本战后产业政策的主要推动者、马克思主义经济学家有泽广巳和中国社会科学院保持着密切的关系，他还在1985年被中国社会科学院授予荣誉博士称号。他提出的“倾斜生产方式”，即向重化工业倾斜的产业政策在中国经济界耳熟能详。一些宣扬日本战后初期产业政策业绩和产业政策主要执行者——通产省的著作，如傅高义的《日本第一》、约翰逊的《通产省与日本奇迹——产业政策的成长（1925—1975）》（1982）等，更成为风行一时的畅销书。在这样的环境下，中国政府引进了前一类型的产业政策。

1986年4月“七五”计划第一次在国家层面提到“产业政策”，提出产业结构调整的方向和原则：“在继续保持农业全面增长，促进轻工业和重工业稳定发展的前提下，着重改善他们各自的内部结构；加快能源、原材料工业的发展，同时适当控制一般加工工业生产的增长，使两者的比例关系逐步趋向协调；把交通运输和通信的发展放到优先地位；大力发展建筑业；加快为生产和生活服务的第三产业的发展；积极运用新技术改造传统产业、传统产品，有重点地开发知识密集和技术密集型产品，努力开拓新的生产领域，有计划地促进若干新兴产业的形成和发展”。这个时期，国家着重于产业结构调整，同时也开始重视产业结构升级。

1989年3月《国务院关于当前产业政策要点的决定》颁布。提出“必须从当前的实际情况出发，合理制定产业政策，在压缩和控制社会总需求的同时，下功夫调整和改造产业结构，以防止出现经济滞胀现象，在优化结构的基础上提高国民经济的素质和效益”，“当前和今后一个时期制定产业政策、调整产业结构的基本方向和任务是；集中力量发展农业、能源、交通和原材料等基础产业，加强能够增加有效供给的产业，增强经济发展的后劲；同时控制一般加工工业的发展，使它们同基础产业的发展相协调”。

1994年3月国务院颁布《90年代国家产业政策纲要》，制定国家产业政策必须遵循以下原则：

（1）符合工业化和现代化进程的客观规律，密切结合我国国情和产业结构变化的特点；（2）符合建立社会主义市场经济体制的要求，充分发挥市场在国家宏观调控下对资源配置的基础性作用；

（3）突出重点，集中力量解决关系国民经济全局的重大问题；

（4）具有可操作性，主要通过经济手段、法律手段和必要的行政手段保证产业政策的实施，支持短线产业和产品的发展，对长线产业与产品采取抑制政策。

90年代国家产业政策要解决的重要课题是：不断强化农业的基础地位，全面发展农村经济；大力加强基础产业，努力缓解基础设施和基础工业严重滞后的局面；加快发展支柱产业，带动国民经济的全面振兴；合理调整对外经济贸易结构，增强我国产业的国际竞争能力；加快高新技术产业发展的步伐，支持新兴产业的发展和新产品开发；继续大力发展第三产业。同时，要优化产业组织结构，提高产业技术水平，使产业布局更加合理。

产业政策的制定和实施规定：

（一）国家产业政策由国务院决定。国家计委是具体负责研究制订、协调国家产业政策的综合部门。各项产业政策的制订由国家计委牵头，会同有关部门进行。产业政策的实施以各行业主管部门为主，由国家计委进行综合协调。

（二）建立国家产业政策审议制度。有关部门提出的产业政策草案和对产业发展有重大影响的政策草案，须经国家计委审查和协调，并由国家计委组织国务院有关部门、产业界、学术界和消费者群体进行科学论证和民主审议后，由国家计委会同有关部门报国务院批准后发布执行。

（三）建立国家产业政策的实施保障制度。计划、财政、银行、税务、内外贸易、关税、证券管理、工商行政管理、国有资产管理等经济管理部门，必须认真贯彻执行国家产业政策，在制定涉及产业发展的重大政策措施之前，须与国家计委协调。

（四）建立国家产业政策的监督、检查及评价制度。国家计委会同有关部门负责对产业政策的实施进行监督、检查和分析，定期向国务院报告实施情况和效果，并根据经济形势、产业结构的变化，提出修改建议。

（五）省级地方人民政府根据本纲要的要求，结合本地区实际情况，研究制定具体实施细则，并报国家计委备案。

（六）国家在近期内将根据本纲要提出的要求，制定交通、通信、建筑、电子、机械、石化和外资、外贸、技术及产业组织调整等产业政策草案，制定工作由国家计委负责具体组织协调。

以后，这种政府在“宏观调控”的名义下以产业政策直接干预微观经济的传统一直延续下来，到世纪之交形成了“有保有压、有扶有控”的产业政策方针。有关部门陆续颁布了汽车、钢铁、水泥、煤炭、铝业、电力、船舶、纺织等一系列行业的“产业发展政策”、“产业结构调整规定”和“产品目录”，要求各级政府机构运用手中掌握的市场准入、项目审批、供地审判、贷款核准、目录指导、强制性淘汰等手段，以达到领导部门心中的产品结构、组织结构优化的目标。不过，这种直接干预市场和限制竞争的产业政策的执行效果乏善可陈，使我国产业结构在新世纪第一个十年变得越发扭曲，由行政力量推动下形成的大型企业集团的竞争力下降成为一个明显的事实，以致“三去一降一补”，即“去过剩产能、去房地产库存、去杠杆、降成本、补供给短板”成为当前必须面对的紧迫而沉重的任务。

近年来，开始强调竞争性产业政策。2015年10月，《中共中央国务院关于推进价格机制改革的若干意见》（中发［2015］28号）发布，其中明确提出“竞争政策的基础性地位”与“实施公平竞争审查制度”，文件指出，“加强市场价格监管和反垄断执法，逐步确立竞争政策的基础性地位”，并进一步指出要“清理和废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法，严禁和惩处各类违法实行优惠政策行为，建立公平、开放、透明的市场价格监管规则，大力推进市场价格监管和反垄断执法，反对垄断和不正当竞争。加快建立竞争政策与产业、投资等政策的协调机制，实施公平竞争审查制度，促进统一开放、竞争有序的市场体系建设”。

2016年，国务院发布《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》。2017年，国家发展改革委、财政部、商务部、国家工商行政管理总局、国务院法制办等五部门联合制定发布了《公平竞争审查制度实施细则（暂行）》。公平竞争审查制度的建立和实施，为确立竞争政策的基础性地位提供了最为重要的制度保障与政策工具。2018年12月，中央经济工作会议进一步指出要“强化竞争政策的基础性地位，创造公平竞争的制度环境”。

竞争政策通过禁止反竞争与扭曲竞争行为确保市场机制的高效运转来推动产业与国民经济的高质量发展，公平竞争的市场过程是揭示消费者偏好、生产者信息、市场供给与需求等市场信息，进而探索未来产业发展或升级方向最为有效的途径；竞争压力是不断激励企业通过创新不断提高产品（服务）质量、丰富产品功能或开发新的产品（服务），进而更有效地满足消费者的需求与偏好；市场竞争迫使企业通过技术创新、管理创新、组织创新、商业模式等方面创新，或者采用新的技术、新的组织方式、新的管理模式或新的商业模式，不断降低生产成本、运行与管理成本；公平竞争的市场过程，通过优胜劣汰推动要素资源从低效率企业向高效率企业流动，并将低效率企业或者不符合市场需求的企业淘汰出市场，从而推动配置效率的提升；对于发展中国家而言，竞争政策对于限制行政垄断、在行政垄断行业引入竞争，推动行政垄断行业的技术进步与效率提升具有重要作用；竞争政策能有效破除行政性的进入壁垒，新企业的进入能活跃创新，激励现有企业提升效率与业绩。