产业内部调整

在关于战后日本产业政策的文献中频繁出现过“生产调整”、“价格调整”、“设备（投资）调整”等名词，它适用的产业范围很广，《日本的产业政策》认为可以把这种形态的“政策”看作产业政策”的典型形态或代表形态。

“产业内调整”一直被认为是产业政策的中心部分，也是有关战后日本经济政策争论的重点之一。但作为产业政策的“产业内调整”而实施的内容，事实上“虽然报纸时常零星报道过不少信息，但对整个产业政策体系，却很少加以明确说明，一般不为人所知的情况颇多。

关于政府的干预是否要有法律依据，特别是在什么情况下行政指导需要法律依据这一问题，至今仍有争议。但是，作为产业政策的“产业内调整”，几乎无一例外，都是以没有直接法律依据的行政指导方式进行的，人们也似乎没有意识到上述有关争议。因此，实际上从不公布“指导”的内容，也未必存有记录。一般来说，外部人是不可能了解“指导”内容的。

在行政管理厅的《关于行政指导的调查研究报告书》（1981年版）中，对合成纤维工业进行生产调整的说明是，“所谓需求展望方式，是政府机构提出生产指标，企业以此为基准制定各种生产计划，然后提交政府机构的生产调整方式”。政府的报告认为“从实际成绩看，政府提出的指标与企业制定的计划没有很大出入，这一方式是有效的”，并指出其理由是“政府机构在供求展望阶段，与作为行业团体的供求协议会进行了协商”，同时“企业本身也明白生产过剩的结果，是导致自我灭亡，所以在生产上比较谨慎”。

《日本的产业政策》认为，这个说明是不充分的。如果“没有出入”的理由仅仅是上述的说明，那么就是政府不干预时的企业和整个产业的活动产生的结果没有很大不同，这样就难以理解和评价“这一方式有效”的意义了。首先要根据事实了解的是“没有出入”是不是事实，“有出入”时，政府以什么方式进行了干预，“没有出入”时，政府又在其过程中起了什么作用。

为了进行行政指导，主管部门主要是通过行业团体与企业进行接触。“从产业方面的观点看，…行业团体的主要作用，是说服主管部门，采用对本产业有利的政策；从政府主管部门的观点看，行业团体及其成员企业，应协助主管部门实施产业政策，说服产业内不顺从或持有不同意见的成员。”政府报告中评价说“事业者团体在使通产省的行政指导产生实效方面起了非常大的作用”。

在生产调整中，当企业之间的意见“不一致”时，若置之不理就将导致“生产过剩”，这时就需要政府发挥作用进行干预。届时政府作为公平而有权威的调节者”必须说服企业并得到企业的“理解和同意”。但政府并不一定总是取得成功，取得成功的最低必要条件是经常保持整体的平衡”。政府在发挥上述作用过程中被允许酌情处理的活动范围并不是很大的。

一般认为，企业会服从“行政指导”，政府的报告论述了其理由，但必须注意的是上述“指导”内容的性质。

《日本的产业政策》以高速发展时期的钢铁工业为主要探讨对象。要通过政府的切实干预，有效地进行“产业内调整”，需要该产业具备下面与结成强有力的卡特尔所需要的条件相同的条件：

①企业数量不多。

②产品无差别。

③生产设备的规模，可以用月产多少万吨这种简单的指标明确地表示出来。

④行业团体的历史长，具有以团体进行各种活动的传统，团体或者政府通过这个组织进行过“产业内调整”。

钢铁工业具备上述所有条件。战后，钢铁工业始终是产业政策（特别是优惠措施）的对象，但政府对它却没有象对炼油和石油化学工业那样拥有强大的权限，对它所实施的产业政策，更接近典型的“行政指导产业政策”。

公开销售制是钢铁工业“生产调整”和“价格调整”的象征。公开销售制的主要内容是：

（1）各厂家应以通产省指示的生产指标为基准，每月向通产省报告各类产品预定的销售量。

（2）各厂家在一定场所同时销售钢铁产品，与批发商决定交易量。各厂家要以各自提交通产省的“自我制约的价格”为销售价格。

（3）厂家在交易完了后，要将不同产品及与不同批发商的成交数量详细上报通产省，然后将数据汇总发表。销售剩余部分也要向通产省详细报告。

（4）厂家可根据产品种类、不同公司任意选择批发商，只通过其商社进行销售。

（5）销售剩余的产品，以另定的价格，由有负担能力的批发商买下，并把剩余的量作为下个月减少生产的指标。

（6）对违反通产省所指导的生产限额和适当销售价格的厂家，通产省将采取适当制裁措施。

（7）各厂家要以总经理的名义向通产省提交严格遵守包括上述内容的“钢铁市场情况对策纲要”的保证书，另外还要设置监督委员会，以便监督。

《日本的产业政策》表示，上述关于公开销售制的解释是很不充分的。上述说明给人的印象是，通产省作为发挥控制机构机能的政策机构，在上述方面进行了强有力的干预。但我们的结论却与此相距甚远。下述两点尤为重要：

（1）“通产省所指导的生产限量和适当销售价格”是由谁、怎样决定的？

（2）所谓“对违反（生产限量及销售价格）的厂家，通产省采取适当制裁措施”，其“制裁措施”的内容是什么？实际上是否采取过？

公开销售制实际发挥作用的时间虽不长（1958年6月～1962年12月），但其内容却多次发生变化。调整的方法是，“以自主调整为基本手段”，通产省设定上限价格和下限价格”，如各厂家的申报价格在上限之上，则通过行政指导使其不要超过上限，“如果价格在下限价格以下，可以进行生产调节”。上限价格是现在厂家的申报价格，下限价格是从现在厂家的申报价格中减去2000日元或4000日元以后的价格，但在“成本显著上升或下降时，将立即进行调整”。而且“要维持申报价格，如果不会进行生产调节，要把数字上报通产省。通产省把生产指标分别通知各公司。各公司要提交严守通产省指示数量的保证书。

如果说通产省进行了政策干预，那是为防止出现不遵守“生产限量和适当销售价格”的厂家或纠正已经发生的违章行为而进行的积极干预。要从这个观点进行探讨的是对违章厂家，通产省采取适当制裁措施”的实际状况，到了1962年就清楚了。

当时作为代替萧条卡特尔而制订的这个制度，由于国内需求的扩大和美国钢铁工业的罢工运动，“基本顺利地达到了目的”。但进入紧缩银根时期后，情况却发生了变化。

1961年中，由于钢铁生产能力的急剧增大，薄板的市场价格大大低于公开销售价格，一直没有回升的征兆，钢铁市场的形势十分严峻。人们对此开始表示不满。在7～9月间，为恢复市场情况曾作过一系列的努力，把7～9月的钢锭生产比上年同期减少20％，“7月17日、18日封闭平炉”。“十家高炉公司以外厂家的产品全部通过批发商购买”。10月以后又做出进一步的努力，但都没能得到预期效果。此时公开销售制实质上已经崩溃。

通过这一过程，我们可以发现因应该实施的制度没能实施而发出的叹息声。这种叹息在1961年末就开始出现，稻山加宽说：“各厂家费那么大的气力制订出来的市场情况对策没能奏效，其原因是多方面的，我认为最大原因之一是应该实施的制度没有如期实施。这是我们的耻辱。”

在一份报告中有如下的记述：“为使厂家切实遵守通产省指示的厚钢板、中型钢板产量指标，从1月开始通产省就进行了行政指导，内容是由减产监督委员会监督各厂的生产。”报告又说，“到7月23日以后决定向各厂派遣常驻监督员，监督钢锭及厚板、中型、线材等各种产品的减产。”

《日本的产业政策》表示，应该注意以下两点：

第一，在制定和实施一系列市场行情对策的过程中，看不到通产省积极进行干预的迹象。第二，就钢锭减产问题有人说“人们担心钢锭减产会使政府更容易进行监督，围绕这一问题各厂家之间又都有各自的立场，实际上至今没有实施减产”。

这表明了公开销售制象征性的特点，并不是对所有产品都实施公开销售制，同时也有没参加公开销售制的局外企业。为进一步推进生产调整价格调整没有实施有效的对策，政府也没有朝这个方向积极地进行干预虽然规定“通产省对违章厂家要采取适当的制裁措施”，但尽管接二连三地出现“违章厂家”（事实上是全部厂家），也未见通产省采取什么“制裁措施”，连表示要采取措施的迹象也没有。

通过上述探讨，可以得出这样的结论：在以公开销售制形式进行的生产调整、价格调整中，政府所起的作用和政府干预的直接影响并不大，如果以作为产业政策的“产业内调整”来评价钢铁工业实施公开销售制的效果，那么可以说它是无效的。

《日本的产业政策》认为：在“产业内调整”的历史中，经常出现与调整唱反调的企业，这些企业必遭竞争对手企业和政府的猛烈责难，所以可以推测调整对这类产业中各个企业的行动有很大影响。“调整”持续的时间越长、越稳定，这种影响就越大。